5月17日，美国贸易代表格里尔接受采访时再度炒作301调查，声称一旦调查认定中国存在所谓“工业产能过剩”，总统就将收到一系列行动选项。而在本月初，美国贸易代表办公室启动了一轮针对16个经济体301调查的听证会。那么，美国到底在等什么条件？这次跟以前有什么不一样？美国加税这件事是否早已确定了执行方案？
美国法律工具的紧急替代
美国政府为何重启301调查，且推进节奏如此紧迫？美国最高法院裁定，政府依据《国际紧急经济权力法》征收全球性关税的行为违宪。这一判决直接导致白宫此前依赖的关税法律基础彻底失效。美国国际贸易法院同时要求退还已经征收的约1650亿美元关税，若延迟退还，每月还将产生约6.5亿美元的利息。面对这一法律困境，特朗普政府临时启用了《1974年贸易法》第122条，征收10%的临时关税。然而，该条款设置了150天的期限限制，将于2026年7月24日自动到期。此外，第122条正面临美国24个州提起的诉讼，其存续能力存在不确定性。
因此，一个长期使用的法律工具被法院废除，一个临时工具即将到期且面临诉讼。美国政府最紧迫的任务是什么？是寻找一个不易被法院推翻、可长期使用的法律工具，以重建此前被废除的关税体系。301条款正是被选中的替代工具。美国财政部长贝森特已公开表示，政府将采用新的进口税，包括301条款关税，以替代此前被推翻的关税收入。需要强调的是，这是替代，意味着301调查的目标并非解决某一具体贸易纠纷，将为美国整个关税体系重新提供合法的法律依据。
格里尔本人的表述也验证了这一判断。他指出，这些调查可能授权总统采取加征关税、服务费以及实施配额等措施。他没有明说但实际表明，这些措施的组合恰好能够填补《国际紧急经济权力法》被废除后留下的每月上百亿美元的关税收入缺口。
那么，达到何种条件才会触发加税？这在于时间：7月24日。只要在第122条临时关税到期之前完成调查，美国政府就能实现法律依据的无缝切换，将新的关税合法延续下去。加税不是因为发现了新的贸易问题，而在于旧的收费依据已经失效。
美国调查范围扩大为了什么
这次调查于3月11日启动，范围为何扩大到16个经济体？美国在贸易领域长期采取单边施压方式，但单边方式的阻力正在增大。通过扩大调查范围至全球供应链的主要区域，美国试图构建一种覆盖更广的施压态势。调查覆盖铝、汽车、电池、半导体、钢材、太阳能组件等超过20个制造业领域，这些行业恰好是全球供应链中连接最紧密的部分。那么，将16个经济体全部纳入调查，美国的真实意图是什么？可以从三个方面进行分析。
分散法律风险。如果仅针对中国，301调查在法理上容易被认定为歧视性措施。2020年世贸组织专家组已裁定，美国仅对中国加征关税而未对其他成员方同类产品征税，违反了最惠国待遇义务。将16个甚至60个经济体纳入调查，美国可以声称其做法具有普遍适用性，而非专门针对某一国。这是一种降低法律败诉风险的策略。
测试各方反应。将欧盟、日本、韩国、墨西哥等经济体纳入调查，美国可以观察哪些愿意配合、哪些明确反对。5月5日的听证会上，韩国驻华盛顿大使馆商务参赞李升宪明确表示“针对韩国的这项产能过剩调查既不恰当，也无必要”，直接要求终止调查。美国大豆协会在证词中表达担忧，认为新增调查可能导致贸易救济措施，反而阻碍中美谈判进程。美国国内产业界与农业团体之间已经出现明显分歧：钢铁制造商协会等组织敦促政府加征关税，而农业和零售业团体则呼吁谨慎行事。
获取谈判筹码。格里尔在采访中提到，如果调查结果“正如我们所想的那样”，肯定会向总统提出方案。这句话的含义是：调查的目的不是得出客观结论，而在于掌握更多的施压工具。只要调查不终止，压力就会持续存在。
美国于3月11日启动“产能过剩”调查后，仅隔一天，又以“未有效禁止强迫劳动产品进口”为由，对60个经济体发起另一项301调查。两项调查叠加会产生什么效果？任何一个向美国出口产品的国家，都可能同时面临两项或多项调查。对于中国这样的制造业大国，这意味着对美出口产品需要经过两种甚至多种审查。每一次审查都可能成为美国启动关税的借口。关税不再是紧急状态下的临时措施，转变为一种美国可随时启用的常规政策工具。
中国市场缓冲还有多少
如果301调查在7月底之前落地，中国经济的承受能力处于什么水平？先看一组数据。2017年，中国对美国的出口依赖度为19%。到2025年，这一数字降至14%以下。八年间下降了5个百分点。下降最为明显的行业是机电产品和纺织品，对美出口份额分别下降了8.6和12.3个百分点。这些失去的份额流向了哪里？同期对东盟的出口增长了23%。这组数据说明了什么？中国企业已经完成了一轮被动的市场多元化。这不是企业主动选择的结果，源于过去八年每一轮关税压力的倒逼。东南亚、中东、拉美、非洲市场的份额在过去八年中持续上升。
但是中国市场多元化是否已经完成？是否所有行业都找到了替代市场？答案是否定的。大型企业和跨国公司在市场多元化方面进展较快，因为它们拥有资金、人才和海外布局的能力。但大量中小外贸企业，尤其是劳动密集型产业的中小企业，转型速度明显较慢。它们对美国市场的依赖度仍然较高，一旦新一轮关税生效，短期内难以找到同等规模的替代市场。
此外，一部分中国企业的应对方式是更换生产地。它们将部分产能转移到越南、墨西哥、印度尼西亚等地。这些产品从第三国出口到美国，表面上不属于“中国出口”，但供应链仍由中资企业控制。美国的301关税可以限制中国本土生产的产品，但难以限制这些第三国生产基地的产品。
那么，这种产能转移是否存在风险？存在。美国和墨西哥、越南等国之间也曾发生过贸易摩擦。美国对第三国施加压力的可能性不容忽视。此外，产能转移本身需要大量资金和时间，并非所有企业都能承担。面对这种情况，存在哪些解决办法？可以采取两项措施：继续推动出口市场多元化，不能停滞。东盟和中东市场增长迅速，但还需要进一步开拓非洲、拉美等新兴市场；对中小外贸企业提供针对性的支持，包括出口信贷、汇率风险管理服务，以及由行业协会组织的联合市场开拓。中小企业单打独斗成本过高，需要通过集体行动分摊风险。
中国能做什么
中国除了口头表态之外，还能采取哪些实际行动？中国商务部曾回应：中方将密切关注事态进展，保留采取一切必要措施的权利。这句话的关键在于“一切必要措施”，意味着中方的应对工具箱已经打开，且其中包含多种工具。具体可以采取哪些行动？从三个方面进行分析。
法律上。世贸组织专家组早在2020年就已裁定美国的301关税措施违反WTO规则，理由是这种做法构成了基于国别的歧视，违反了最惠国待遇义务。虽然美国通过阻挠上诉机构法官任命，使这一裁决始终无法最终生效，但裁决本身的法律效力并未消失。中国可以在WTO内要求重新执行这一裁决，也可以联合其他受到301调查影响的经济体，共同发起新的争端解决程序。这条路进展较慢，但基础稳固。
对等反制上。3月27日，中国商务部对外发布两则公告，分别就美国破坏全球产供链相关做法和措施、美国阻碍绿色产品贸易相关做法和措施，对等发起两项贸易壁垒调查。这些调查的目的不是进行口头争论，在于收集证据。一旦美国在7月底之前加征关税，中方可以依据这些调查结果，对从美国进口的关键产品采取相应的限制措施。反制本身不是目的，但必须具备这种能力。
市场替代上。美国试图用关税壁垒限制中国产品时，中国正在加速与其他贸易伙伴签署自由贸易协定。区域全面经济伙伴关系协定的红利仍在持续释放，中国与海湾合作委员会的自由贸易协定谈判也在推进中。这些协议的目标不是取代美国市场，在于为中国企业提供更多的出口选项，降低对单一市场的依赖风险。
301调查是中美贸易关系新一轮调整的又一阶段。美国正在更换工具，中国也在调整应对方式。过去八年的经验已经证明，每一次外部压力最终都转化为中国内部调整的动力。美国301调查已经重复多次，华盛顿在修补法律漏洞，中国在弥补市场短板。哪一方调整得更快，哪一方就掌握主动权。
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